Czy administracja wyciągnie wnioski z błędów pilotażu skróconego czasu pracy?

O zasadności ustawowego skrócenia czasu pracy powstało już wiele tekstów, m.in. analiza IBS z zeszłego roku. W tym tekście chciałbym skupić się na pilotażu wdrażanym właśnie przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W Polsce bardzo rzadko mamy do czynienia z pilotażami polityk publicznych i z próbą merytorycznej oceny efektywności tych polityk. Dlatego warto spróbować spojrzeć życzliwie na ideę przeprowadzenia takiego eksperymentu przez Ministerstwo. Jednocześnie sposób zaplanowania pilotażu niestety uwidacznia znaczącą lukę kompetencji w administracji publicznej.

Czy wiadomo po co jest pilotaż?

Zacznijmy od uzasadnienia dla koncepcji skróconego czasu pracy, przedstawionego w regulaminie naboru do pilotażu. Autorzy słusznie wskazują, że rodzice (szczególnie małych dzieci) oraz starsi pracownicy mogą potrzebować wymiaru czasu pracy krótszego niż 40 godzin tygodniowo. Ale w oczywisty sposób nie jest to argument za powszechnym skróceniem czasu pracy. Przecież nie wszyscy pracownicy są rodzicami albo seniorami, a i w tych grupach nie wszyscy są zainteresowani krótszym czasem pracy.

Dalej czytamy, że “Innymi czynnikami, które motywują do rozważania skróconego czasu pracy, są zmiany technologiczne, postępująca automatyzacja oraz szybki rozwój sztucznej inteligencji.”  Owszem, postęp technologiczny zmniejsza popyt na pracę w części zawodów, ale też tworzy nowy popyt w innych zawodach. W tym kontekście wyzwaniem dla państwa jest wsparcie pracowników w przechodzeniu z zawodów schyłkowych do tych, wśród których występują niedobory pracowników. Natomiast trudno zrozumieć, w jaki sposób postęp technologiczny miałby dzisiaj (albo za pięć lat) uzasadniać skrócenie czasu pracy pielęgniarek, fryzjerów czy kierowców autobusów.

O ile uzasadnienie dla projektu nie jest przekonujące, to można pochwalić Ministerstwo za sformułowanie klarownego i ambitnego celu pilotażu. Jest nim m.in. ocena wpływu różnych modeli skróconego czasu pracy na zatrudnienie, produktywność, organizację pracy, zdrowie pracowników i ich dobrostan. Dobrze, że Ministerstwo wyraża chęć oceny wpływu skrócenia czasu pracy, a nie – jak to często ma miejsce w wypowiedziach medialnych – z góry określa, że bilans korzyści i kosztów skrócenia czasu pracy byłby pozytywny.

Gdyby pilotaż został dobrze zaplanowany, to można by w pewnym stopniu zrealizować cel dotyczący oceny potencjalnego wpływu na zdrowie i dobrostan pracowników w Polsce. W tym temacie istnieją też pogłębione badania z innych krajów. Eksperymenty ze Szwecji i Norwegii wykazały pozytywny wpływ na zdrowie pracowników, m.in. dzięki dłuższemu czasowi snu oraz niższemu poziomowi stresu. Badania wpływu faktycznego skrócenia czasu we Francji i Korei również wskazują na pozytywne efekty, m.in. ograniczenie nadwagi i palenia papierosów. Z tego wzorca wyłamuje się badanie dla Chin, które wykazało negatywne efekty zdrowotne, które wiązały się ze wzrostem spożycia alkoholu przy większej ilości czasu wolnego.

Rażące błędy, których można było uniknąć

Niestety dostrzegam trzy poważne błędy w zaprojektowaniu polskiego badania, które uniemożliwią identyfikację wpływu na zdrowie i dobrostan pracowników. Po pierwsze, ankieta dla pracowników zawiera tylko dwa pytania bezpośrednio dotyczące zdrowia: o częstotliwość wykonywania ćwiczeń fizycznych oraz o stres odczuwany w związku z pracą. Brakuje pytań m.in. na temat konsumpcji alkoholu i nikotyny, wskaźnika BMI, długości i jakości snu oraz ogólnej subiektywnej oceny własnego stanu zdrowia. Aby zrobić dla nich miejsce, z ankiety można by usunąć mało potrzebne i powtarzające się pytania o ocenę skróconego czasu pracy, poziom obaw i poziom korzyści związanych ze skróconym czasem pracy.

Po drugie, badanie nie przewiduje wysyłania ankiet do grupy kontrolnej, czyli pracowników, którym nie zaproponowano skrócenia czasu pracy. Jest to problem fundamentalny i uniemożliwia stwierdzenie, w jakim stopniu zmiany zaobserwowane wśród grupy eksperymentalnej wynikają ze zmiany czasu pracy, a w jakim stopniu odzwierciedlają ogólne zmiany w społeczeństwie oraz fakt, że grupa eksperymentalna starzeje się w trakcie trwania eksperymentu.

Po trzecie, Ministerstwo połączyło dwie interwencje: skrócenie czasu pracy oraz finansowanie dla pracodawców w wysokości do 20 tysięcy złotych na pracownika. Te środki mogą być przeznaczone m.in. na wynagrodzenia pracowników albo na organizację szkoleń, czyli również mogą wpływać na samopoczucie pracowników. Nie istnieje metoda analityczna, która pozwoliłaby następnie określić, jaka część obniżenia stresu pracowniczego wynika ze skróconego czasu pracy, a jaka z wykorzystania dodatkowego finansowania. Dużo roztropniej byłoby przekazać takie same środki finansowe do firm w grupie eksperymentalnej, jak i kontrolnej.

Analiza wpływu na produktywność poza zasięgiem

Ministerstwo zaprzepaściło szansę na ocenę skutków zdrowotnych ze względu na elementarne błędy w zaprojektowaniu badania. Natomiast w tym pilotażu nie było możliwości, żeby ocenić potencjalny wpływ skrócenia czasu pracy na zatrudnienie i produktywność w całej gospodarce. Jak już wielu komentatorów zwracało uwagę, selekcja pracodawców do eksperymentu uniemożliwia takie wnioskowanie. Bowiem im większych problemów związanych ze skróceniem czasu pracy oczekiwała dana firma, tym mniejsza szansa, że zgłosiła się do pilotażu.  

Istnieją organizacje, w których pracownicy mają zbyt mało zadań w stosunku do swojego wymiaru czasu pracy. Może to wynikać ze spadku popytu na produkty danej firmy, ze wzrostu wydajności, albo z błędów w zarządzaniu. W takich organizacjach skrócenie czasu pracy nie będzie wiązało się z istotnymi kosztami i prawdopodobnie doprowadzi do wzrostu produktywności, rozumianej jako wartość dodana przypadająca na godzinę pracy. Ale nie są to wnioski, które można by uogólniać na populację firm, w których liczba zadań dla pracowników jest obecnie adekwatna do ich czasu pracy.

Problemy związane z uogólnianiem wyników dotyczyłyby także w pewnym stopniu analizy wpływu na zdrowie i dobrostan pracowników. Efekty skrócenia czasu pracy dla pracowników mogłyby być inne w organizacjach o dużej intensywności zadań. Aczkolwiek trudno z góry określić, jakie to byłyby różnice. Mimo tego, eksperyment mógłby dostarczyć ciekawych wniosków o mechanizmach wpływu większej ilości czasu wolnego na dobrostan pracowników i o ewentualnym zróżnicowaniu tego wpływu między grupami społeczno-demograficznymi. Natomiast w przypadku analizy firm z góry wiadomo, że doświadczenia grupy eksperymentalnej będą zdecydowanie zbyt optymistyczne i będą reprezentowały raczej skalę wcześniejszej nieefektywności w tych organizacjach, a nie informacje o potencjalnym wpływie skrócenia czasu na produktywność i zatrudnienie w polskiej gospodarce.

Potrzeba współpracy administracji z badaczami

Błędy przy projektowaniu pilotażu pokazują, że Ministerstwo aktualnie nie ma kompetencji do badania wpływu realizowanych przez siebie reform na rynek pracy i dobrobyt Polaków. Ale to nie jest kluczowy problem. Ministerstwo może takie kompetencje zbudować wewnątrz swojej organizacji albo nawiązać współpracę z zewnętrznymi badaczami. Pilotaż pokazał, że finanse nie stanowią bariery. Za jeden procent wartości budżetu pilotażu Ministerstwo mogłoby zlecić wartościową ewaluację dowolnej reformy z ostatniej dekady. A potrzeby są bardzo duże, bo brakuje rzetelnych ewaluacji, m.in. trzynastych emerytur, podwyżek płacy minimalnej, czy „Babciowego”.

Kluczowe pytanie brzmi, czy Ministerstwo (i ogólnie cała administracja publiczna) jest rzeczywiście zainteresowane otrzymaniem informacji nt. efektywności poszczególnych interwencji i ich wpływu na poziom zatrudnienia. Być może z politycznego punktu widzenia czasami wygodniej jest nie zlecać rzetelnej ewaluacji, szczególnie wobec reform, które samemu się wdrożyło. Ale wówczas w dojrzałej demokracji rolą opinii publicznej i mediów powinno być zadawanie pytań i oczekiwanie od decydentów konkretnych wyliczeń. Póki co nie osiągnęliśmy jeszcze tej dojrzałości.

Artykuł Macieja Albinowskiego pt.: Czy administracja wyciągnie wnioski z błędów pilotażu skróconego czasu pracy? został opublikowany na portalu oko.press