Wylewanie dziecka z kąpielą: o niezamierzonych konsekwencjach inwestycji proklimatycznych

W Polsce, gdzie rynek najmu nie jest zbyt rozwinięty, problem ten może dotyczyć zwłaszcza mieszkalnictwa komunalnego. Zadaniem władz publicznych powinno być zdejmowanie tej presji, ponieważ inwestycje klimatyczne zawsze powinny równolegle podnosić warunki życia mieszkańców, których dotyczy interwencja.

Inwestycje proklimatyczne w budownictwie wielorodzinnym

Od dziesięciu lat inwestycje proklimatyczne w Polsce zajmują coraz istotniejszą pozycję wśród publicznych wydatków inwestycyjnych. Dążąc do realizacji celów klimatycznych Strategii Europa 2020, Unia Europejska określiła w połowie ubiegłej dekady minimalny poziom 15% środków unijnych na gospodarkę niskoemisyjną[1]. W ramach tych środków finansowano inwestycje proklimatyczne: instalacje OZE i mniej emisyjnych źródeł ciepła, modernizację energetyczną budynków i linii produkcyjnych, rozbudowę sieci energetycznych. Ruch ten nieco zmienił strukturę inwestycji publicznych w Polsce i wymusił nabywanie przez instytucje nowych kompetencji. Wcześniej skupialiśmy się głównie na infrastrukturze transportowej, społecznej, sanitarnej, a także dotacjach dla firm[2]. Polskie instytucje sprawnie poradziły sobie z inwestycjami w termomodernizację budynków publicznych, w których często pełniły rolę zarówno wykonawcy, jak i beneficjenta. Znacznie większe wyzwania napotkały jednak inwestycje w sieci energetyczne, gdzie partnerzy biznesowi kierują się logiką krótkoterminowego zysku, a ich realizacja wymaga licznych uzgodnień. Trudności pojawiły się także przy modernizacji energetycznej budynków wielorodzinnych, gdzie zróżnicowana struktura społeczna i własnościowa, a także forma finansowania utrudniały konsensus dotyczący inwestycji.

W Polsce funkcjonuje 552 tysiące budynków wielorodzinnych, które zapewniają prawie 60% mieszkań w kraju[3]. Najczęściej należą one do prywatnych właścicieli (zrzeszonych we wspólnotach), spółdzielni mieszkaniowych lub stanowią własność gminy (w formie mieszkań komunalnych lub TBS). Inwestycje w dziedzinie modernizacji budynków przeważnie planują i nadzorują administratorzy (w przypadku wspólnot), zarządy spółdzielni, specjalne jednostki lub spółki samorządowe, a także pracownicy urzędów miejskich (w przypadku budynków komunalnych). Do podjęcia termomodernizacji najlepiej przygotowane są wspólnoty, a także spółdzielnie mieszkaniowe, dysponujące funduszem remontowym przypisanym do konkretnych budynków i dodatkowo zasilanym z działalności dochodowej[4]. Trudniejsza sytuacja występuje w przypadku mieszkańców budynków komunalnych, gdzie zarządzaniem budynkami zajmuje się gmina, dodatkowo operująca w sztywnym gorsecie procedur zamówień publicznych.

Budynki komunalne: niełatwy orzech do zgryzienia

Stan wielorodzinnych budynków komunalnych w Polsce jest zły. Zasoby tego typu są stare, często pozbawione niezbędnych instalacji. Dochody z czynszów nie zawsze wystarczają nawet na podstawowe naprawy, a mieszkańców rzadko stać na wyższy czynsz, który mógłby częściowo pokryć koszty inwestycji w efektywność energetyczną. Ponadto, z punktu widzenia racjonalnego zarządzania, gminie niekiedy bardziej opłaca się wybudować nowy budynek niż modernizować stary, zwłaszcza jeśli jest on niewielki i wymagałby dodatkowych nakładów z uwagi na przykład na historyczny charakter. Tym samym samorządy priorytetyzują inne wydatki, zwłaszcza w świetle niechęci części mieszkańców do idei mieszkalnictwa komunalnego. W niedługiej perspektywie będą musiały położyć jednak silniejszy akcent na modernizację tych budynków. Przyczyni się do tego zarówno nowelizacja dyrektywy dot. charakterystyki energetycznej budynków, która zakłada modernizację 15% budynków w najgorszym stanie[5], a także dostępność znacznych środków na modernizację energetyczną. Wdrożenie dyrektywy tym samym stwarza nadzieję poprawy warunków życia mieszkańców. Ważne jednak, by nie wylać dziecka z kąpielą, ponieważ inwestycje proklimatyczne mogą wywołać niezamierzone konsekwencje.

Niezamierzone konsekwencje inwestycji

Realizacja inwestycji proklimatycznych, przy równoległym wzroście opłat za czynsz lub media może przyspieszać procesy wymiany mieszkańców. Gwałtowny wzrost opłat, na przykład w wyniku zmiany źródła ciepła odbija się na wysokości zadłużeń czynszowych lub wpędza w kryzys ubóstwa energetycznego. Wskutek tych zjawisk, mieszkańcy często sami składają wniosek  lub przyjmują propozycję relokacji do innego mieszkania komunalnego. Poprzez ten mechanizm, inwestycje proklimatyczne mogą skutkować wymianą mieszkańców i rozbiciem istniejących więzi społecznych. W Europie i Ameryce Północnej zanotowano już przypadki „zielonej’ gentryfikacji: czyli wzrostu cen najmu wskutek inwestycji w zieleń publiczną, prowadzące do wysiedleń i rozwoju nierówności na tle klasowym i rasowym[6]. Gentryfikacja raczej nie jest wówczas działaniem celowym, choć niektórzy decydenci mogą ją aprobować, szczególnie jeśli niewypowiedzianym celem inwestycji jest stworzenie nowego, reprezentacyjnego punktu w mieście, zamieszkanego przez bardziej „pożądane” grupy społeczne. Zajmują one lub nabywają nieruchomości w określonym sąsiedztwie, przynosząc miastu korzyści wizerunkowe i finansowe. Aby ten proces zaszedł, czasami wystarczy subtelne, niewypowiedziane przyzwolenie na jego naturalny przebieg.

Również w Polsce wystąpiły sytuacje, w których inwestycje proklimatyczne przyniosły niezamierzone, negatywne skutki. Przykładem może być kompleksowa modernizacja osiedla komunalnego Letnica w Gdańsku. Inwestycja poprawiła standard budynków i warunki życia części mieszkańców. Niemniej jednak, z powodu obaw przed wzrostem czynszów i opłat za ogrzewanie gazowe i korzystanie z nowych urządzeń, część mieszkańców nie wróciła do wyremontowanych domów, wybierając inne, często tymczasowo zaproponowane lokalizacje[7]. Kilka lat później, po zdjęciu „odium” zaniedbanego miejsca, Letnica – poprzez budowę nowych inwestycji deweloperskich w otoczeniu – posiadała już kompletnie zmienioną strukturę społeczną.

W Warszawie odmowa podłączenia budynków komunalnych do sieci ciepłowniczej z powodu roszczeń lub braku opłacalności inwestycji dla zarządcy sieci zmusiła mieszkańców do korzystania z ogrzewania elektrycznego. W rezultacie część osób przeniosła się do lokali w innych dzielnicach[8].

Na Śląsku natomiast presja wynikająca z uchwały antysmogowej postawiła mieszkańców przed dylematem: czy współinwestować w ogrzewanie gazowe, zgodnie z zaleceniami samorządu, czy dogrzewać się piecykami elektrycznymi, dostarczonymi przez miasto, kosztem znacznie wyższych rachunków[9]. Te przykłady pokazują, że inwestycje proklimatyczne mogą przynieść korzyści w postaci poprawy jakości powietrza, wyglądu przestrzeni publicznej, obniżenia emisji, ale również niezamierzone skutki, takie jak wzrost rachunków i nasilenie strukturalnych nierówności.

Jak uniknąć niezamierzonych konsekwencji?

Skuteczna realizacja polityk klimatycznych wymaga oszczędności energii w sektorze mieszkalnictwa. Aby przyspieszyć ich uzyskanie, w 2027 roku wejdzie w życie nowy podatek od paliw kopalnych (ETS-II). Zapłacimy wówczas więcej za ogrzanie domu węglem, gazem czy olejem opałowym. Z tych względów podniesienie standardów energetycznych w budynkach, zwłaszcza budynkach komunalnych powinno być priorytetem, ponieważ skokowo poprawia warunki życia osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji. W tym procesie ważne jest także to, aby patrzeć na inwestycje proklimatyczne nie tylko przez pryzmat aspektów technicznych, ale również ich społecznego wpływu.: Kluczowe jest, kto skorzysta z danej inwestycji oraz jakie efekty inwestycja spowoduje w kwestii nierówności dochodowych i przestrzennych.

Istnieją rozwiązania, które warto rozważyć, aby przeciwdziałać niezamierzonym, negatywnym skutkom termomodernizacji. Po pierwsze, należy nadać priorytet inwestycjom w efektywność energetyczną przed wymianą źródeł ciepła. Po drugie, otwarcie komunikować mieszkańcom wpływ określonych technologii na ich domowe budżety, biorąc pod uwagę zarówno benefity (także te niefinansowe), jak i koszty. Po trzecie, zbalansować wsparcie dla własności publicznej i prywatnej: w szczególności ograniczyć dotacje technologiczne dla osób najbardziej zamożnych, które zużywają więcej energii. Zrównanie wymiaru społecznego modernizacji z wymiarem technicznym, inżynieryjnym i prawnym pomoże budować zaufanie społeczeństwa do nowych technologii i polityki klimatycznej. W przeciwnym razie, jeśli nie uwzględnimy mechanizmów łagodzenia nierówności i kulturowych aspektów adaptacji do zmian, prowadzenie polityki klimatycznej może zakończyć się porażką, prowadzić do społecznych napięć, i w konsekwencji także utrudnić szanse przyszłych pokoleń na dobre życie.

Dodatkowa informacja

Tekst opracowano na podstawie artykułu “Navigating urban tensions and injustices in domestic heating transitions: a case study of coal phase-out in social housing”, opublikowanego przez autora w czasopiśmie Journal of Housing and Built Environment.

[1] Ministerstwo Rozwoju, 2015. Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020. Umowa Partnerstwa. Ministerstwo Rozwoju, Warszawa. https://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/media/14132/_Umowa__Partnerstwa_zmieniona_012016.pdf (dostęp: 25 stycznia 2021).

[2] Imapp,2017. Efekty polityki spójności 2007-2013 w Polsce. Ministerstwo Rozwoju, Warszawa. https://www.ewaluacja.gov.pl/media/47055/raport_synteza_PL.pdf (dostęp: 25 stycznia 2024)

[3] Narodowy Spis Powszechny 2021.

[4] H. Milewska-Wilk, 2023. Działalność i znaczenie spółdzielni mieszkaniowych w Polsce. Instytut Rozwoju Miast i Regionów, Warszawa.

[5] M. Skłodowska, Budynki w Polsce zostaną podzielone na klasy od A do G, „Wysokie Napięcie”, 17 lutego 2023. https://wysokienapiecie.pl/82483-budynki-w-polsce-zostana-podzielone/ (dostęp: 25 stycznia 2024).

[6] I. Anguelovski i in., Green gentrification in European and North American cities, „Nature”, 2 lipca 2022. https://www.nature.com/articles/s41467-022-31572-1 (dostęp 25 stycznia 2024).

[7] S. Bouzarovski, J. Frankowski, S. Tirado-Herrero, Low-carbon gentrification: When climate change encounters residential displacement. „International Journal of Urban and Regional Research” 2018 nr 42(3), s. 845–863.

[8] J. Frankowski, J. Sokołowski, J. Mazurkiewicz, Jak sprawiedliwie modernizować budynki komunalne?, „IBS Policy Paper” 2022, nr 2. https://ibs.org.pl/wp-content/uploads/2022/12/Policy_Paper_02_2022_PL.pdf (dostęp 25 stycznia 2024).

[9] A. Biernat, M. Warchala-Kopeć, Śląskie miasta nie zdążą z wymianą kopciuchów w mieszkaniach komunalnych. „Gazeta Wyborcza Rybnik”, 14 stycznia 2022 https://rybnik.wyborcza.pl/rybnik/7,180134,27992092,slaskie-miasta-nie-zdaza-z-wymiana-piecow-kaflowych-w-mieszkaniach.html (dostęp 25 stycznia 2024).