Programy zabezpieczenia społecznego jako inwestycja

Artykuł został opublikowany pod tytułem Programy zabezpieczenia społecznego – rozdawnictwo czy inwestycja? na portalu Klub ekspertów Rzeczpospolitej

Tylko jedna strona medalu.

Ekonomiści postrzegali programy socjalne nie tylko w kategorii obciążenia dla budżetu. Podnosili również kwestię niezamierzonych konsekwencji zasiłków, jak choćby wpływu otrzymywania zasiłków na obniżenie podaży pracy.  Ignorowali oni natomiast w dużej mierze korzyści płynące z programów socjalnych. Według opracowania ekonomistek Anny Aizer, Hilary Hoynes i Adriany Lleras-Muney do 2010 r. ponad 70% analiz skupiało się na negatywnych bodźcach programów. Dopiero w ostatniej dekadzie badania o pozytywnych efektach programów wybiły się na pierwszy plan dyskursu naukowego. W polskiej akademii zmiany te można zauważyć na przykładzie debaty naukowej o efektach programu 500+. Początkowo w mediach dyskutowane były głównie prace, które mierzyły efekty programu na podaż pracy. Dzisiaj coraz częściej mówi się o pozytywnych skutkach świadczenia, zaletach jego powszechności. Większość ekonomistów zgadza się, że program powinien dalej funkcjonować. Wskazują na to wyniki Panelu Ekonomistów dziennika Rzeczpospolita.

Polska modelowo wspiera rodziny z dziećmi.

Szereg nowych badań pokazuje, że programy socjalne mogą przynosić znaczne pozytywne efekty w długim okresie. Pierwszym takim przykładem są programy zasiłków na dzieci (a la 500 plus). W krótkim okresie programy takie wpływają pozytywnie na przebieg ciąży i zdrowie noworodków. Zdrowie w tych pierwszych momentach życia ma z kolei fundamentalne znaczenie dla późniejszego rozwoju fizycznego i intelektualnego. To przekłada się na sytuację ekonomiczną danej osoby w dorosłości. Dodatkowe środki z tytułu zasiłku mogą również pozwolić na zwiększenie wydatków na edukację i zdrowie. Konstrukcja świadczeń 500 plus, kosiniakowego oraz Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego sprawia, że najwyższe gwarantowane wsparcie finansowe trafia do dzieci do lat trzech. A zatem tam, gdzie zwrot z takich świadczeń jest największy – to bardzo dobrze. Brakuje natomiast wciąż świadczeń, które wspierałyby finansowo kobiety w trakcie trwania ciąży.

Socjal może zwiększać dobrobyt.

W świetle tych faktów, programy socjalne powinny być analizowane jako inwestycja. Powinniśmy rozważać ich koszty oraz korzyści, a następnie realizować te programy, które najbardziej zwiększają dobrobyt społeczny. W ocenie efektywności takich „inwestycji” kluczowa jest miara Krańcowej Wartości Środków Publicznych (ang. MVPF) opracowana nie tak dawno przez ekonomistę Nathaniela Hendrena. Miara ta to po prostu stosunek korzyści programu do jego kosztów. Wartości MVPF większe niż jeden oznaczają, że łączne korzyści programu dla społeczeństwa przekraczają koszty. Rzecz jasna, fundamentalne znaczenie dla wyliczenia tej miary ma wzięcie pod uwagę wszystkich kosztów i korzyści.

Korzyści dzielą się na korzyści bezpośrednie oraz pośrednie. Bezpośrednie korzyści to: zwiększona konsumpcja beneficjentów programu. Pośrednie natomiast to np. zmniejszone straty w wyniku przestępczości, poprawa stanu zdrowia bezpośrednich beneficjentów, zwiększenie zarobków w przyszłości). Koszty programu obejmują bezpośrednie koszty programu dla budżetu, a także koszty z tytułu niższych wpływów z podatków w wyniku zmniejszenia podaży pracy. Koszty w przypadku programów, które w długim okresie zwiększają zarobki beneficjentów należy pomniejszyć o dodatkowe złotówki, które przyjdą w podatkach za jakiś czas. W przypadku najefektywniejszych programów może się okazać, że koszty programu całkowicie się spłacają w wyższych wpływach z podatków. Wówczas wartość miary efektywności wynosi nieskończoność – takie bezkosztowe programy po prostu trzeba realizować dla dobra społeczeństwa.

Czym skorupka za młodu nasiąknie…

Hendren obliczył MVPF dla ponad 130 reform programów społecznych. Okazało się, że efektywność jest silnie związana z wiekiem beneficjentów. Najwyższe wartości osiągają programy, które bezpośrednio poprawiają zdrowie i edukację dzieci i młodzieży. Tam każda wydana złotówka przekłada się na polepszenie „dobrobytu” o kilka złotych. Inwestycja w dzieci przynosi bowiem korzyści przez lata. Dużo gorzej wypadają programy zasiłków dla bezrobotnych, czy tzw. aktywne polityki rynku pracy – one zazwyczaj przynoszą mniej korzyści niż kosztów. Aby zwiększać dobrobyt społeczny rząd powinien realizować programy o największej efektywności.

W tym kontekście pozytywnie należy ocenić zwiększenie wydatków na politykę rodzinną w ostatnich latach – badania pokazują, że to dobra inwestycja. Obniżenie wieku emerytalnego i wprowadzenie dodatkowych świadczeń dla emerytów jawią się natomiast jako sprzeczne z ideą państwa dobrobytu. Zaoszczędzone pieniądze można by wykorzystać na zwiększenie wydatków na zdrowie i edukację dzieci.

500 plus jednym z efektywniejszych programów

Spróbujmy zatem oszacować Krańcową Wartość Środków Publicznych programu Rodzina 500+. Bezpośrednie oszacowanie długotrwałych korzyści programu nie jest rzecz jasna w tym momencie możliwe. Możemy jednak skorzystać z analiz podobnych programów w innych krajach. Weźmiemy pod uwagę tylko dwa rodzaje korzyści z programu: zwiększoną konsumpcję rodzin oraz zwiększone przyszłe dochody dzieci objętych programem. Na koszty składają się z kolei bezpośrednie wydatki z budżetu oraz negatywne efekty na podaż pracy rodziców. Koszty te są pomniejszone o dodatkowe wpływy z podatków, które w przyszłości zapłacą dzieci. W zależności od różnych scenariuszy, wartość miary efektywności waha się między 1.2 a 3. A zatem każda złotówka wydana na program przynosi więcej niż złotówkę w korzyściach dla społeczeństwa.
Gdyby wziąć pod uwagę inne potencjalne korzyści (zmniejszenie stresu związanego z trudnościami finansowymi, mniejsza przestępczość, mniejsze poczucie wstydu, wyższa frekwencja w wyborach) to efektywność byłaby jeszcze większa. Ekonomiści często twierdzili, że świadczenie 500+ jest nieefektywne ekonomicznie, chociaż nie wiadomo co rozumieli przez efektywność oraz jakie koszty i korzyści rozpatrywali. Efektywność nigdy nie jest absolutna, zawsze jest względna. Program Rodzina 500 plus jest obecnie bardziej efektywny niż chociażby aktywne polityki rynku pracy, ale mniej efektywny niż interwencje bezpośrednio wpływające na zdrowie i edukację dzieci.

Jeśli nie 500+, to jakie programy?

Programy socjalne są nierozerwalną częścią nowoczesnego państwa. Część czasu, który do tej pory poświęcaliśmy kosztom programów powinniśmy poświęcić na analizowanie ich korzyści. Traktowanie programów socjalnych jako inwestycja zwiększy dobrobyt i poprawi jakość debaty publicznej. W przypadku programów wsparcia dla rodzin z dziećmi, dyskusja o niewielkich krótkookresowych efektach na aktywność zawodową rodziców nie może przesłaniać długofalowych korzyści dla dzieci. Poza zimną ekonomiczną kalkulacją należy pamiętać, że programy socjalne mają też inne funkcje takie jak ochrona godności i praw człowieka. W myśleniu o efektywności rozumianej jako maksymalizacji dobrobytu społecznego potrzebne jest uwzględnienie także tych trudno mierzalnych korzyści programów zabezpieczenia społecznego.