{"id":4190,"date":"2016-12-13T04:47:07","date_gmt":"2016-12-13T03:47:07","guid":{"rendered":"https:\/\/ibs.org.pl\/news\/opinia-ibs-o-projekcie-budzetu-panstwa-na-2017-rok\/"},"modified":"2022-12-25T20:48:08","modified_gmt":"2022-12-25T19:48:08","slug":"opinia-ibs-o-projekcie-budzetu-panstwa-na-2017-rok","status":"publish","type":"news","link":"https:\/\/ibs.org.pl\/en\/news\/opinia-ibs-o-projekcie-budzetu-panstwa-na-2017-rok\/","title":{"rendered":"Opinia IBS o projekcie bud\u017cetu pa\u0144stwa na 2017 rok"},"content":{"rendered":"\n
Jakub Sawulski<\/a><\/h6>\n\n\n\n

Za\u0142o\u017cenia makroekonomiczne<\/h3>\n\n\n\n

Po s\u0142abszych od oczekiwa\u0144 danych z pierwszych trzech kwarta\u0142\u00f3w 2016 roku prognozuje si\u0119, \u017ce w ca\u0142ym roku wzrost PKB wyniesie poni\u017cej 3,0% (wobec 3,8% w za\u0142o\u017ceniach do ustawy bud\u017cetowej na 2016 rok). Na 2017 rok spodziewany jest jednak wzrost absorpcji funduszy unijnych i aktywno\u015bci inwestycyjnej sektora publicznego. Przy tych uwarunkowaniach zapisana w ustawie bud\u017cetowej spodziewana dynamika wzrostu PKB w wysoko\u015bci 3,6% jest realna, ale bli\u017csza optymistycznym ni\u017c pesymistycznym scenariuszom.<\/p>\n\n\n\n

spodziewana dynamika wzrostu PKB w wysoko\u015bci 3,6% jest realna, ale bli\u017csza optymistycznym ni\u017c pesymistycznym scenariuszom.<\/p><\/blockquote>\n\n\n\n

Nie uwzgl\u0119dnia si\u0119 w niej ryzyk dla wzrostu gospodarczego w Polsce, zar\u00f3wno wewn\u0119trznych (np. brak sk\u0142onno\u015bci sektora prywatnego do zwi\u0119kszania inwestycji), jak i zewn\u0119trznych. S\u0142uszna z kolei wydaje si\u0119 prognoza inflacji \u2013 istotnego czynnika oddzia\u0142uj\u0105cego na dochody z podatk\u00f3w po\u015brednich. Pierwsze symptomy wzrostu cen pojawi\u0142y si\u0119 w drugiej po\u0142owie 2016 roku, a czynnikiem, kt\u00f3ry powinien podtrzymywa\u0107 inflacj\u0119, b\u0119dzie odbicie cen na globalnych rynkach surowc\u00f3w. Rz\u0105d wpisa\u0142 wi\u0119c do projektu bud\u017cetu na 2017 rok inflacj\u0119 w wysoko\u015bci 1,3%. Przyj\u0119te za\u0142o\u017cenia dotycz\u0105ce wzrostu PKB oraz inflacji w 2017 roku s\u0105 dok\u0142adnie zbie\u017cne z projekcj\u0105 NBP[1] , ale bardziej optymistyczne ni\u017c prognozy MFW oraz OECD (wzrost PKB odpowiednio 3,4% i 3,2%, inflacja odpowiednio 1,5% i 1,1%)[2].<\/p>\n\n\n\n

Dochody bud\u017cetu<\/h3>\n\n\n\n

Zgodnie z przedstawionym projektem bud\u017cetu na 2017 rok wzrost dochod\u00f3w w stosunku do 2016 roku ma wynie\u015b\u0107 2,4% (7,7 mld z\u0142). Jest to wzrost ni\u017cszy od planowanej stopy wzrostu PKB. Kluczowa jest jednak jego struktura. Znacznie spadn\u0105 dochody niepodatkowe bud\u017cetu pa\u0144stwa<\/strong>, kt\u00f3re w 2016 roku by\u0142y rekordowo wysokie ze wzgl\u0119du na wp\u0142ywy z aukcji cz\u0119stotliwo\u015bci LTE (9,2 mld z\u0142) oraz wysok\u0105 wp\u0142at\u0119 z zysku NBP (7,9 mld z\u0142). Rz\u0105d na 2017 rok zaplanowa\u0142 tak\u017ce o 2,4 mld z\u0142 ni\u017csze dochody z dywidend ze sp\u00f3\u0142ek skarbu pa\u0144stwa. W konsekwencji przewiduje si\u0119, \u017ce dochody niepodatkowe bud\u017cetu w 2017 roku b\u0119d\u0105 a\u017c o 18,2 mld z\u0142 ni\u017csze ni\u017c w 2016 roku. Spadek ten ma zosta\u0107 z nadwy\u017ck\u0105 zrekompensowany przez wzrost dochod\u00f3w podatkowych<\/strong> (tabela 1).<\/p>\n\n\n\n

Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy bud\u017cetowej na wzrost dochod\u00f3w podatkowych korzystnie maj\u0105 oddzia\u0142ywa\u0107 uwarunkowania makroekonomiczne (m.in. wzrost konsumpcji i inflacji) oraz dzia\u0142ania maj\u0105ce na celu uszczelnienie systemu podatkowego (g\u0142\u00f3wnie w zakresie podatku VAT i CIT). Przyj\u0119ta w projekcie bud\u017cetu skala tego wzrostu budzi jednak w\u0105tpliwo\u015bci.<\/strong> Dochody z czterech najwi\u0119kszych podatk\u00f3w \u2013 VAT, akcyzy, CIT i PIT \u2013 maj\u0105 by\u0107 o  24,1 mld z\u0142 wy\u017csze od prognozowanego wykonania ustawy bud\u017cetowej na 2016 rok. Oko\u0142o 40% tego wzrostu mo\u017cna t\u0142umaczy\u0107 przewidywanym wzrostem PKB, ale pozosta\u0142a cz\u0119\u015b\u0107 (oko\u0142o 14 mld z\u0142) musia\u0142aby by\u0107 skutkiem innych dzia\u0142a\u0144 \u2013 w tym g\u0142\u00f3wnie uszczelniania systemu podatkowego. Wed\u0142ug Aktualizacji Planu Konwergencji zak\u0142adane skutki finansowe dzia\u0142a\u0144 uszczelniaj\u0105cych system podatkowy wynios\u0105 w 2017 roku 6,5 mld z\u0142 w wariancie minimalnym oraz 16,7 mld z\u0142 w wariancie maksymalnym. Rz\u0105d projektuj\u0105c bud\u017cet pa\u0144stwa na 2017 rok, przyj\u0105\u0142 wi\u0119c bardzo optymistyczny scenariusz dotycz\u0105cy skutk\u00f3w uszczelniania systemu podatkowego<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Wydatki bud\u017cetu<\/h3>\n\n\n\n

Spo\u015br\u00f3d wymienionych w tabeli 2 najwa\u017cniejszych dzia\u0142\u00f3w klasyfikacji bud\u017cetowej spadek wydatk\u00f3w w 2017 roku w stosunku do 2016 roku zak\u0142ada si\u0119 tylko w jednym \u2013 wydatkach na obs\u0142ug\u0119 d\u0142ugu publicznego. Dokonane w 2015 roku umorzenie obligacji OFE oraz rekordowo niskie stopy procentowe na \u015bwiecie powoduj\u0105, \u017ce mimo rosn\u0105cej warto\u015bci d\u0142ugu publicznego, koszty jego obs\u0142ugi od kilku lat systematycznie malej\u0105 (z 42,5 mld z\u0142 w 2013 roku do 30,4 mld z\u0142 w 2017 roku). Z kolei wyra\u017any wzrost wydatk\u00f3w bud\u017cetu pa\u0144stwa w 2017 roku nast\u0105pi w dw\u00f3ch dzia\u0142ach: \u201eTransport i \u0142\u0105czno\u015b\u0107\u201d oraz \u201ePomoc spo\u0142eczna\u201d. W pierwszym przypadku b\u0119dzie to efekt zwi\u0119kszenia inwestycji w infrastruktur\u0119 drogow\u0105 i kolejow\u0105, a w drugim skutek wy\u017cszych wydatk\u00f3w na program \u201eRodzina 500+\u201d (23 mld z\u0142, o 6 mld z\u0142 wi\u0119cej ni\u017c w 2016 roku) oraz wydatk\u00f3w na \u015bwiadczenia rodzinne.<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

W polskich finansach publicznych od wielu lat nie podj\u0119to w zasadzie \u017cadnej istotnej reformy strony wydatkowej. W tym kontek\u015bcie projekt bud\u017cetu pa\u0144stwa na 2017 rok nie stanowi prze\u0142omu, ale kontynuacj\u0119 polityki polegaj\u0105cej na indeksowaniu wydatk\u00f3w bud\u017cetu pa\u0144stwa w poszczeg\u00f3lnych dzia\u0142ach mniej wi\u0119cej o stop\u0119 wzrostu PKB<\/strong>. Nie podejmuje si\u0119 przy tym refleksji nad efektywno\u015bci\u0105 tych wydatk\u00f3w ani pr\u00f3b zdiagnozowania obszar\u00f3w, w kt\u00f3rych istnieje przestrze\u0144 do ich ograniczania.<\/p>\n\n\n\n

Projekt bud\u017cetu pa\u0144stwa na 2017 rok nie rozwi\u0105zuje systemowych problem\u00f3w polskich finans\u00f3w publicznych, w tym chronicznego niedoboru \u015brodk\u00f3w w systemie emerytalnym i konieczno\u015bci jego dotowania.<\/p><\/blockquote>\n\n\n\n

Projekt bud\u017cetu pa\u0144stwa na 2017 rok nie rozwi\u0105zuje systemowych problem\u00f3w polskich finans\u00f3w publicznych, w tym chronicznego niedoboru \u015brodk\u00f3w w systemie emerytalnym i konieczno\u015bci jego dotowania. W 2017 roku dotacja do Funduszu Ubezpiecze\u0144 Spo\u0142ecznych wyniesie 46,7 mld z\u0142 (22% przychod\u00f3w funduszu), dotacja do Funduszu Emerytalno-Rentowego rolnik\u00f3w 17,5 mld z\u0142 (92% przychod\u00f3w funduszu), a wydatki na \u015bwiadczenia z zaopatrzenia emerytalnego s\u0142u\u017cb mundurowych oraz uposa\u017cenia s\u0119dzi\u00f3w i prokurator\u00f3w w stanie spoczynku \u2013 16,6 mld z\u0142. W sumie wydatki bud\u017cetu na powy\u017csze cele w kwocie 80,8 mld z\u0142 b\u0119d\u0105 wy\u017csze ni\u017c planowana wysoko\u015b\u0107 deficytu bud\u017cetu pa\u0144stwa o 21,5 mld z\u0142. Jak wskazywali\u015bmy w opinii o projekcie bud\u017cetu pa\u0144stwa na 2016 rok: \u201estan ten wymaga rozwi\u0105za\u0144 systemowych \u2013 co najmniej likwidacji przywilej\u00f3w emerytalnych, a by\u0107 mo\u017ce tak\u017ce g\u0142\u0119bszej reorganizacji ubezpiecze\u0144 spo\u0142ecznych\u201d[3]. Podj\u0119te do tej pory przez rz\u0105d dzia\u0142ania \u2013 m.in. powr\u00f3t do ni\u017cszego wieku emerytalnego \u2013nie tylko nie rozwi\u0105\u017c\u0105 problemu, ale dodatkowo pog\u0142\u0119bi\u0105 istniej\u0105c\u0105 nier\u00f3wnowag\u0119.<\/p>\n\n\n\n

W\u0142a\u015bciwym krokiem jest zaprzestanie udzielania po\u017cyczek z bud\u017cetu pa\u0144stwa Funduszowi Ubezpiecze\u0144 Spo\u0142ecznych. Udzielane przez bud\u017cet pa\u0144stwa w latach 2009-2016 po\u017cyczki do FUS (4,9 mld z\u0142 w 2016 roku) nie mia\u0142y uzasadnienia ekonomicznego, a jedynym ich celem by\u0142o sztuczne zani\u017cenie wydatk\u00f3w bud\u017cetu, a tym samym jego deficytu[4]. Brak po\u017cyczki do FUS w bud\u017cecie na 2017 rok ujawnia faktyczn\u0105 wysoko\u015b\u0107 dotacji z bud\u017cetu pa\u0144stwa do tego funduszu, co nale\u017cy oceni\u0107 pozytywnie. <\/strong>Wci\u0105\u017c jednak przejrzysto\u015b\u0107 bud\u017cetu oraz spos\u00f3b jego prezentacji budz\u0105 w\u0105tpliwo\u015bci. Warto zwr\u00f3ci\u0107 uwag\u0119, \u017ce najwi\u0119kszym dzia\u0142em klasyfikacji bud\u017cetowej jest dzia\u0142 \u201eR\u00f3\u017cne rozliczenia\u201d, kt\u00f3ry nie ma \u017cadnej warto\u015bci informacyjnej dla przeci\u0119tnego odbiorcy. Dzia\u0142 ten obejmuje m.in. subwencj\u0119 og\u00f3ln\u0105 dla samorz\u0105d\u00f3w oraz sk\u0142adk\u0119 do UE.<\/p>\n\n\n\n

Deficyt bud\u017cetowy i deficyt sektora general government<\/em><\/h3>\n\n\n\n

Wed\u0142ug projektu ustawy bud\u017cetowej na 2017 rok deficyt bud\u017cetu pa\u0144stwa wyniesie nie wi\u0119cej ni\u017c 59,3 mld z\u0142 (zapisana w bud\u017cecie kwota deficytu wyznacza maksymalny dopuszczalny limit). To o 4,6 mld z\u0142 wi\u0119cej ni\u017c deficyt w ustawie bud\u017cetowej na 2016 rok, ale warto zauwa\u017cy\u0107, \u017ce deficyt na 2016 rok zosta\u0142 sztucznie zani\u017cony przez 4,9 mld z\u0142 po\u017cyczki do FUS. Gdyby nie ten zabieg ksi\u0119gowy to planowany deficyt na 2016 rok by\u0142by minimalnie wy\u017cszy ni\u017c deficyt na 2017 rok. <\/strong>Niepokoj\u0105c\u0105 oznak\u0105 jest rosn\u0105cy od 2015 roku deficyt pierwotny bud\u017cetu pa\u0144stwa (wykres 1). W literaturze sugeruje si\u0119, \u017ce w d\u0142ugim okresie saldo pierwotne powinno by\u0107 utrzymywane na dodatnim poziomie. Spadaj\u0105ce od kilku lat koszty obs\u0142ugi d\u0142ugu publicznego zosta\u0142y jednak wykorzystane nie na zmniejszenie deficytu bud\u017cetowego, ale na zwi\u0119kszenie wydatk\u00f3w w innych obszarach.<\/p>\n\n\n\n

Dla oceny stanu finans\u00f3w publicznych i prowadzonej polityki fiskalnej kluczowe znaczenie ma saldo ca\u0142ego sektora finans\u00f3w publicznych, uwzgl\u0119dniaj\u0105ce wynik m.in. FUS i samorz\u0105d\u00f3w. Jak wskazuj\u0105 dane na wykresie 2, w latach 2011-2015 stopniowo zmniejszano deficyt sektora general government <\/em>(sektor instytucji rz\u0105dowych i samorz\u0105dowych) \u2013 z 7,3% PKB w 2009 i 2010 roku do 2,6% PKB w 2015 roku. W 2017 roku nast\u0105pi prawdopodobnie odwr\u00f3cenie tego trendu \u2013 prognozowana wysoko\u015b\u0107 deficytu sektora general government<\/em> wynosi 57,5 mld z\u0142, co odpowiada 3,0% prognozowanego PKB. Wydaje si\u0119, \u017ce wstrzymanie konsolidacji fiskalnej nast\u0105pi\u0142o zbyt wcze\u015bnie.<\/strong> W warunkach dobrej koniunktury gospodarczej (wzrost PKB ok. 3-4% oraz historycznie niskie bezrobocie) celem polityki fiskalnej nie powinno by\u0107 wy\u0142\u0105cznie obni\u017cenie deficytu do poziomu oko\u0142o 3% PKB, lecz osi\u0105gni\u0119cie tzw. \u015bredniookresowego celu bud\u017cetowego (MTO \u2013 Medium-Term Objective<\/em>). Cel ten dotyczy deficytu strukturalnego (deficyt general government<\/em> z wy\u0142\u0105czeniem wp\u0142ywu koniunktury gospodarczej) i wynosi dla Polski 1% PKB. Tymczasem planowany na 2017 rok deficyt strukturalny wynosi 3,1% PKB, czyli jest ponad trzykrotnie wy\u017cszy od celu (wykres 2).<\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure>\n\n\n\n

Podsumowanie<\/h3>\n\n\n\n

Przeprowadzona analiza projektu bud\u017cetu pa\u0144stwa na 2017 rok pozwoli\u0142a na sformu\u0142owanie nast\u0119puj\u0105cych wniosk\u00f3w:<\/p>\n\n\n\n